碳排放權(quán)交易是以市場(chǎng)手段控制碳排放更有效的工具

近日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案》，標(biāo)志著全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)自啟動(dòng)交易以來(lái)的首次擴(kuò)圍正式開啟。回顧相關(guān)政策歷程可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)在控制碳排放方面，最終采用了碳排放權(quán)交易這一工具而非碳稅工具，與我國(guó)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)有著密切的關(guān)系。

 

早在2013年，財(cái)政部、原環(huán)境保護(hù)部等部門聯(lián)合向國(guó)務(wù)院提交的環(huán)境保護(hù)稅立法申請(qǐng)送審稿中并沒(méi)有提及碳稅，而在同年國(guó)務(wù)院法制辦根據(jù)部分專家學(xué)者和“兩高”行業(yè)及相關(guān)協(xié)會(huì)的征求意見(jiàn)完成的送審稿修改稿中新增了二氧化碳稅目。不過(guò)在2015年公開的環(huán)境保護(hù)稅法征求意見(jiàn)稿以及2016年經(jīng)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)的環(huán)境保護(hù)稅法中，已不見(jiàn)二氧化碳稅目。2015年6月30日，我國(guó)向《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》秘書處提交的《強(qiáng)化應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)——中國(guó)國(guó)家自主貢獻(xiàn)》文件中也沒(méi)有碳稅相關(guān)內(nèi)容。

 

筆者認(rèn)為，我國(guó)沒(méi)有采用碳稅制度，而是凸顯和強(qiáng)化碳排放權(quán)交易、碳匯、碳捕集和封存等工具，是有自身的立場(chǎng)和理由的。在碳排放權(quán)交易制度下，“有錢不一定排得起”（價(jià)格由可供交易的排放權(quán)指標(biāo)和需求量決定），“有錢不一定能排”（不一定買到排放權(quán)指標(biāo)）；而碳稅制度下，“有錢就能排”。因此，前者是優(yōu)于后者的。

 

征收碳稅的實(shí)質(zhì)是通過(guò)環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定和環(huán)境產(chǎn)權(quán)再分配，將“負(fù)外部性”問(wèn)題“內(nèi)部化”，也即私人成本“逼近”社會(huì)成本，從而迫使其節(jié)能減排以達(dá)到減少碳排放的目的。征收碳稅的初衷是有利于控制碳排放的，但是在具體的實(shí)踐路徑和政策工具選擇上，卻忽略了碳稅自身的局限性以及碳排放權(quán)交易等替代和互補(bǔ)機(jī)制因素。

 

碳排放權(quán)交易與碳稅在流量控制環(huán)節(jié)通過(guò)減少碳排放產(chǎn)生替代與互補(bǔ)效應(yīng)，碳匯、碳捕集和封存等工具與碳稅在存量控制環(huán)節(jié)通過(guò)降低碳含量產(chǎn)生替代與互補(bǔ)效應(yīng)。理論上，碳稅的功能作用與其替代與互補(bǔ)機(jī)制呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。若替代與互補(bǔ)機(jī)制相互嚙合、功能匹配，碳稅的生存空間自然也就不復(fù)存在了。

 

任何一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)都有一定的階段性。我國(guó)當(dāng)前階段的經(jīng)濟(jì)政策必須將發(fā)展經(jīng)濟(jì)放在首要位置。縱觀世界各經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)體，當(dāng)GDP年增長(zhǎng)率下降到4%以下的時(shí)候才會(huì)實(shí)現(xiàn)碳排放總量的凈下降?？梢?jiàn)，開征碳稅會(huì)提高我國(guó)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，影響到我國(guó)出口產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

 

建立碳稅制度需以充分完善的能源價(jià)格形成機(jī)制做支撐。目前，我國(guó)主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的能源價(jià)格形成機(jī)制還存在堵點(diǎn)，能源價(jià)格還缺乏彈性和靈活性，并不能真實(shí)反映市場(chǎng)供求關(guān)系。在這種情況下，適應(yīng)于市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制的碳稅制度極易被“看得見(jiàn)的手”對(duì)沖，碳稅經(jīng)濟(jì)效應(yīng)大打折扣。而碳排放權(quán)交易制度就不存在這一問(wèn)題?；谌珖?guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的碳定價(jià)機(jī)制正逐漸完善，有利于促進(jìn)碳減排的價(jià)格支持政策正在進(jìn)一步探索，都對(duì)碳排放權(quán)交易制度提供了利好條件。

 

建立碳稅制度有賴于我國(guó)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。根據(jù)國(guó)際慣例，在稅制設(shè)計(jì)中，為了達(dá)到同一政策目標(biāo)而對(duì)同一計(jì)稅依據(jù)設(shè)置不同稅種的做法是不妥當(dāng)?shù)?，將?dǎo)致重復(fù)征稅。我國(guó)現(xiàn)行的資源稅、消費(fèi)稅和燃油稅均包含了減少碳排放的因素，因此，即使將來(lái)我國(guó)確有必要建立碳稅制度，也需要對(duì)現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，以排除功能交叉重疊和重復(fù)征稅的因素。